Tuleeko viranomaisen noudattaa lakia?

RSS
7.9.2016 Hannu Rossilahti

Viime aikoina julkisuudessa on käyty keskustelua siitä, mikä on oikein ja kohtuullista vanhojen arava-asuntojen osto- ja myyntitilanteissa. Muun muassa VVOn ja Y-Säätiön iso asuntokauppa on ollut laajasti valokeilassa.

Säännökset aravarajoituksen alaisen asuntokannan myynnistä ovat jo vanhaa perua ja perusperiaatteiltaan selkeät ja yksinkertaiset. Kun omistaja on aikanaan rakentanut kiinteistöt pääasiassa valtion tukemalla lainalla, jota on enimmillään 95 % rakentamisen hinnasta ja lisäksi omistaja on sijoittanut omia varoja 5 %, muodostavat nämä erät lähtökohtaisesti pohjan kauppahinnan määritykselle.

Korkotukilain 15 §:n ja aravarajoituslain 10 §:n mukaan rajoitusaikana kauppahinta, jonka omistaja enintään voi saada, on nuo maksetut omat varat – 5 prosentin osuudet – indeksillä tarkistettuna. Vanhat aravalainat siirtyvät kaupan mukana yleensä uuden omistajan vastattavaksi. Mitään muita eriä ei lain mukaan kaupassa oteta huomioon. ARAn tehtäväksi laissa on määrätty ostajan hyväksyminen kelpoiseksi uudeksi omistajaksi ja enimmäiskauppahinnan vahvistaminen. Muuta tehtävää tai valtuutta laki ei ARAlle osoita. Jos ostaja jo on ARAn nimeämä yleishyödyllinen yhteisö, ARAn on käytännössä pakko hyväksyä ostaja kelpoiseksi. Mikäli ostaja maksaisi enimmäiskauppahintaa korkeamman kauppahinnan, hyväksytyn hinnan ylittävä osa kuuluisi valtiolle.

Jos myyjä on kerännyt vuokrissa varoja tuleviin korjauksiin ja myy kiinteistönsä hyväksytyllä enimmäisluovutuskorvauksella, pitääkö korjausrahojen seurata mukana? Useimmiten suuret toimijat korjaavat kiinteistöjään jatkuvasti ja käyttävät korjausrahat etukäteissuunnitelman mukaisiin korjauksiin. Jos omistajalla on paljon uutta kiinteistökantaa, eikä suuria korjauksia vielä ole, omistaja pyrkii yleensä sijoittamaan kerätyt varat tuottavasti ja turvaavasti. Vuokranmääritystä koskevissa säännöksissä ei ole säännelty vuokrissa kerättyjen varojen käyttöä tai kohtaloa mahdollisten kiinteistöjen myynteihin liittyen.

Luovutuskorvausta määritettäessä viranomaisen tehtävä on määrätä luovutuskorvaus eli enimmäiskauppahinta laissa olevin perustein. On huomattava, että laissa ei ole muita mainintoja enimmäiskauppahinnan laskemiseen kuin alussa mainitut omistajan rakennukseen sijoittamat omat varat. Mikäli ARA ottaisi kauppaa hyväksyessään huomioon mahdollisia käyttämättömiä korjaussäästöjä, se tapahtuisi ilman lain valtuutusta tai vastoin lakia, vaikka se tuntuisikin kohtuulliselta.

Tuleeko siis viranomaisen noudattaa lain määräyksiä vai voiko se antaa päätöksen, joka on ”ajan hengen mukainen”, hyvä, kohtuullista, oikeudenmukaista ja lehdestä luettua? Ja jos voi niin missä määrin? Tästä ARAlla on hiljattain saatu opettava kokemus.  Korkein hallinto-oikeus antoi tuomion julkisuudessa huomiotta jääneessä, pitkään jatkuneessa oikeusriitojen sarjassa, jossa haettiin ratkaisua yleishyödyllistä sosiaalista vuokraustoimintaa koskeneille keskeisille oikeusperiaatteille. ARA voitti jutut hallinto-oikeuksissa, mutta hävisi 6-0 korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Se katsoi, että ei ole oikein eikä mahdollista tulkita lakia siten, että viranomaispäätöksessä perusteet perustuivat lain tulkintaan siitä mikä on lainsäätäjän tarkoituksen tai pyrkimyksen mukaista.  Laki pitää tulkita niin kuin se on pykälään kirjoitettu!

Edellä todettu innostaa kysymään, pitääkö viranomaisen noudattaa lakia ja toimia sen antaman toimivallan mukaan vai voiko viranomainen tulkita lakia kuten se on tarkoitettu? Vai onko viranomaisen saatuaan korkeimman hallinto-oikeuden linjauksen lain tulkinnasta myös noudatettava sitä? Jos taas lailla ja korkeimman hallinto-oikeuden linjauksilla ei olisi niin väliä, niin mihin sellaisessa toiminnassa päädytään?

Kun vanhojen arava-asuntojen kaupat aiheuttavat kiihkeää keskustelua myös jatkossa, myös näihin esittämiini kysymyksiin toivoisi kiinnitettävän huomiota. Edes vähän. ARAssa on joka tapauksessa tarkoitus toimia lain kirjaimen ja korkeimman hallinto-oikeuden antamien tulkintalinjausten mukaan.

Jos laki ei ole ajan tasalla, sitä on varmasti paikallaan tarkastella ja muuttaa sellaiseksi kuin katsotaan tarkoituksenmukaiseksi, mutta siitä päättää eduskunta, ei ARA.

 

 

Kommentit (6 kommenttia)
kommentti
8.9.2016
klo 15.20
"Korkein hallinto-oikeus antoi tuomion julkisuudessa huomiotta jääneessä, pitkään jatkuneessa oikeusriitojen sarjassa, jossa haettiin ratkaisua yleishyödyllistä sosiaalista vuokraustoimintaa koskeneille keskeisille oikeusperiaatteille. ARA voitti jutut
hallinto-oikeuksissa, mutta hävisi 6-0 korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Se katsoi, että ei ole oikein eikä mahdollista tulkita lakia siten, että viranomaispäätöksessä perusteet perustuivat lain tulkintaan siitä mikä on lainsäätäjän tarkoituksen tai pyrkimyksen
mukaista. Laki pitää tulkita niin kuin se on pykälään kirjoitettu!" Väite korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä on omituinen ja suorastaan virheellinen. Ainahan lakia tulkitaan jollain tavoin, eikä KHO kieltänyt tulkitsemasta lakia. KHO:n päätöksen mukaan
ARA:n päätöksessä oli vikana se, että siitä puuttuivat tarpeelliset perustelut koskien kyseistä tilannetta. KHO:n mukaan "edellytystä ei voida johtaa pelkästään asianomaisen lainsäädännön esitöistä", vaan päätöksessä olisi pitänyt esittää lisäksi myös perusteluja
myös siitä, "millaisia seurauksia ja valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia" kyseisessä tilanteessa saattoi aiheutua. Jos perustelut olisi esitetty ja jos ne olisivat olleet kelvolliset, lopputulos KHO:ssa olisi voinut olla toinen. Kun ne oli jätetty
antamatta, KHO joutui ratkaisemaan asian niin kuin se ratkaisi yksimielisellä päätöksellään. KHO itse tiivisti tuon oikeustapauksen päätöksen tiivistelmässä näin (huomaa viimeinen lause): "A:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa
hakemusta ei voitu viranomaisella olevasta harkintavallasta huolimatta hylätä sillä perusteella, että nimeämisen peruuttaminen johtaisi sellaisiin seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten vastaisia ja vääristäisivät kilpailua, kun
ARA ei ollut esittänyt päätöksessään tarkempia perusteluja näistä seuraamuksista."
Hannu Rossilahti
12.9.2016
klo 13.11
Kiitos kommentista. Tietysti viranomainen tulkitsee lakia päätöstä tehdessään. Lainaamassasi osassa tarkoitin, että tulkinta tehdään KHO:n päätösten mukaisesti pitäytyen tarkasti vain ja ainoastaan lain sanamuodon mukaisessa tulkinnassa, eikä huomioon
voi ottaa esimerkiksi lainsäätäjän tarkoitusta. KHO kirjoitti mainitsemasi tapauksen perusteluissa, että ”tällaista edellytystä ei voi johtaa pelkästään asianomaisen lainsäädännön esitöistä”. Lain esitöissä tavanomaisesti selvennetään lain tavoitetta ja tarkoitusta,
mutta kyseisessä päätöksessä KHO siis linjasi, että näitä seikkoja ei voi ottaa huomioon ellei niitä ole kirjoitettu sellaisenaan myös lain pykäliin. Myös väite, että ARA ei olisi esittänyt perusteluja, on virheellinen. ARA on mainitsemassasi tapauksessa esittänyt,
että nimeämisen peruuttaminen johtaa siihen, että valtion tukemasta ja asukkaiden vuokrilla maksamasta asuntovarallisuudesta johtuva tuotto ei jäisikään yleishyödylliseen konserniin tukemaan sen toimintaa. Siten ARA kyllä esitti näkemyksensä ”millaisia seurauksia
ja valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia” yleishyödyllisyyden peruuttamisella olisi. KHO ei kuitenkaan pitänyt perusteluja riittävänä, ei vaikka ARA pyrki hakemaan tukea niille myös lain esitöistä ja lainsäätäjän tarkoituksesta. Nähdäkseni tapauksessa
ei ollut nähtävillä muita mahdollisia valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia kuin edellä mainittu, ARAn oikeusasteissakin esittämä, asuntovarallisuudesta johtuvan tuoton päätyminen konsernin yleishyödyllisen osion ulkopuolelle. KHO kuitenkin todetusti
linjasi päätöksessään, että tämä ei ollut riittävä peruste ja palautti asian ARAn ratkaistavaksi. Ja kuten todettua, koska tapauksessa ei ollut nähtävillä muita mahdollisia valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia, hyväksyi ARA yleishyödyllisyyden
peruuttamisen.
kommentti
13.9.2016
klo 12.53
Kiitos vastauksesta. Esittäisin yhden kysymyksen. Mitä ARA:n itsensä tekemässä alkuperäisessä päätöksessä todettiin asuntovarallisuudesta johtuvan tuoton päätymisestä konsernin yleishyödyllisen osion ulkopuoelle? Kysymys ei siis koske oikeudelle esitettyjä
perusteluja, vaan alkuperäisen päätöksen perusteluja. Kysymyksen esittämisen jälkeen taustoitan hiukan kysymystäni (jakaen taustoituksen kahteen viestiin). KHO:n toteamus, että "tällaista edellytystä ei voi johtaa PELKÄSTÄÄN asianomaisen lainsäädännön esitöistä"
tarkoittaa sitä, että tarvitaan muutakin kuin vain esitöihin viittaamista. Se ei tarkoita sitä, etteikö esitöihin voisi lainkaan tukeutua. Tuo johtopäätös seurasi asiayhteydessään kahta asiaa: ensinnäkin toteamusta, että "Aravalain 15 d §:n 3 kohdassa ei säädetä
siitä, että ARA voisi kohderajoituksista vapautuneen omaisuuden yleishyödyllisen käytön mahdollisen vaarantumisen vuoksi..." sekä edellä ollutta kappaletta, jossa KHO oli todennut ARA:n päätöksestä puuttuneen tarvittavat perustelut seuraamusten osalta: "ARA
ei esitä päätöksessään tarkempia perusteluja sille, millaisia seurauksia ja valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttamisesta voi aiheutua tilanteessa, jossa YH-Yhtymä Länsi Oy ei suoraan omista valtion tuella
rakennettuja aravarajoitusten alaisia asuntokohteita, vaan asuntokohteet ovat YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödyllisiksi yhteisöiksi nimettyjen tytäryhtiöiden omistuksessa." (KHO) Eli KHO:n mukaan päätöstä ei ole voinut tehdä vielä "mahdollisen vaarantumisen"
perusteella, vaan tällaisen päätöksen tueksi tarvitaan vahvempia perusteluja seurauksista kuin yleistä riskiin viittaamista.
kommentti
13.9.2016
klo 12.58
Oikeutta käydään yleensä jostain tietystä asiasta. Mistä oikeutta tuossa tapauksessa siis käytiin? Oikeudenkäynti seurasi ilmeisesti siitä, että päätöksen saanut taho valitti ARA:n tekemästä päätöksestä hallinto-oikeuteen. KHO:ssa tarkasteltavana kysymyksenä
oli se, oliko ARA:n alkuperäinen päätös hyväksyttävä. Sen kysymyksen kannalta ratkaisevaa on se, mitä kyseinen alkuperäinen päätös sisälsi ja miten se oli perusteltu. Alkuperäisen päätöksen kelvollisuuden tarkastelun kannalta ei ole merkitystä sillä, millaisia
perusteluja oikeudenkäyntiä varten kirjoitetaan myöhemmin. Jos alkuperäisessä päätöksessä ei ole ollut edellytettyjä perusteluja, ja oikeudenkäynnin aiheena on alkuperäisen päätöksen laillisuus, KHO ei voi ottaa huomioon myöhemmin esitettyjä perusteluja omassa
ratkaisussaan, vaan riittävien perustelujen alkuperäisestä päätöksestä puuttuessa se joutuu toteamaan, että alkuperäinen päätös on kumottava, ja että asia on palautettava asiasta päätöksen tehneelle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Viranomaisella on
tällaisessa tilanteessa mahdollisuus joko perustella päätös paremmin tai muuttaa päätöstään. Jos tulkitsen KHO:n päätöstä oikein, ARA hävisi tuon oikeusjutun siis alkuperäisen päätöksen sisällön puutteiden takia. KHO ei ottanut kantaa esimerkiksi asuntovarallisuudesta
johtuvaa tuottoa koskeviin kysymyksiin. Sen ei tarvinnut ottaa sellaiseen asiaan kantaa, jos alkuperäinen päätös ei perustunut kyseistä asiaa koskeviin perusteluihin. Tästä johtuen kysynkin, että mitä ARA kyseisestä perustelusta alkuperäisessä päätöksessään
oli kirjoittanut, vai lukiko siitä asiasta alkuperäisessä päätöksessä mitään(?).
kommentti
13.9.2016
klo 14.16
Harmi, ettei tässä ole muokkausmahdollisuutta. Olisin muotoillut vielä äsken kirjoittamaani tekstiä joiltain osin uusiksi. Kysyin alkuperäisen päätöksen sisällöstä, mutta KHO:n päätöksen alkuosassa olikin ilmeisesti sitaatti ARA:n alkuperäisestä päätöksestä.
En muistanut sitä asiaa äsken kirjoittaessani. Siitä ilmenee, että ARA oli viitannut myös asuntovarallisuuden tuottoasiaan: "Valtion tukemasta ja asukkaiden vuokrina maksamasta asuntovarallisuudesta saatavan tuoton tulee jäädä yleishyödylliseen konserniin
tukemaan sen toimintaa." Sitä päätöksessä ei ollut ilmeisesti kuitenkaan sanottu, että mihin nämä seurausarviot tarkemmin ottaen perustuvat, ja KHO katsoi, etteivät esitetyt perustelut perustelleet riittävästi väitteitä seurauksista. Jäin miettimään sitä,
että millaisia perusteluja asiassa oikein KHO:ssa kaivattiin. Nyt perusteluissa käytettiin mm. ilmauksia "olisi mahdollista" ja "voisi merkitä". KHO ei nähnyt "mahdollisen vaarantumisen" perusteluja riittäviksi. Jos ARA olisi kyennyt päätöksessään (tai kykenisi
vastaavissa tilanteissa jatkossa) esimerkiksi viittaamaan tehtyihin konkreettisiin laskelmiin siitä, mitä varojen vuotamisesta ulos seuraa yleishyödylliseen osioon jäävien osuuksien vuokrille verrattuna tilanteeseen, jossa vuotoa ei olisi, voisi tilanne tarkempien
perustelujen olemassaolon suhteen olla erilainen. Jos laskelmat vieläpä indikoisivat tästä seuraavan valtion tuen kohdentumista vääristyviä seurauksia, voisi sellaiseen vetoavalla perustelulla olla vakuuttavuutta ja painoarvoakin. Tällaisia laskelmia KHO:lle
ei ilmeisesti esitetty, sillä KHO:n päätöksessä ei mainita tapauksessa esitetyn minkäänlaisia numeerisia laskelmia mahdollisista seuraamuksista. Esimerkiksi juuri seurauksiin liittyvät laskelmat olisivat saattaneet edustaa "tarkempia perusteluja", joita KHO
kertoi jääneensä kaipaamaan.
Hannu Rossilahti
22.9.2016
klo 14.35
Kiitos hyvistä kommenteista jälleen. Pitää paikkaansa, että KHO perusteli päätöstään, että ”tällaisia edellytyksiä ei voi johtaa pelkästään lain esitöistä”. Toisaalta KHO, kuten itsekin kirjoitat, totesi päätöksessään juuri ennen kyseistä lausetta, että
laissa asiasta ei säädetä. ”Pelkästään” sana ei tässä yhteydessä siten viittaa siihen, että peruste olisi mahdollista johtaa tässä tapauksessa myös jostain muualta. KHO tarkoitti tällä sen sijaan nähdäkseni sitä, että kyseisiä edellytyksiä ei voi pelkästään
johtaa esitöistä, koska siihen ei löydy tukea laissa olevien pykälien sanamuodoista. Kuten aiemmassa kommentissani totesin, ARA perusteli päätöstään sillä, että valtion tukemasta ja asukkaiden maksamasta asuntovarallisuudesta johtuva tuotto ei jää yleishyödylliseen
konserniin tukemaan sen toimintaa. Muilta osin asiaa ei nähdäkseni voi perustella kuin ”mahdollisen vaarantumisen” nojalla, sillä etukäteen ei ole tiedossa kuinka yhteisö esimerkiksi vapautuvan varallisuuden käyttää jne., vaan kaikki on arvailujen varassa.
Kuten viimeisessä kommentissa toteat, myös ARAn alkuperäinen päätös sisälsi em. perustelut. Nähdäkseni se on kuitenkin tässä tapauksessa epärelevanttia, mitä ARAn alkuperäinen päätös sisälsi tai ei sisältänyt, sillä päätös joka tapauksessa tuli ARAn käsiteltäväksi
uudelleen. Tällöin ARA otti KHO:n päätöksessään esittämät perustelut huomioon ja arvioi, olisiko ollut mahdollista esittää uusia, parempia ja vakuuttavampia perusteluja tai mainitsemisiasi laskelmia. Koska näköpiirissä ei käsitellyssä tapauksessa ollut enää
lisää mitään konkreettisia perusteita, joita ARA ei aiemmin olisi jo esittänyt, ja KHO päätöksessään hylännyt, ei ARAlle jäänyt muuta mahdollisuutta kuin peruuttaa yhtiön yleishyödyllisyys.